【硕果累累①】国家学前教育改革发展实验区（番禺区）：发力供给侧结构性改革 构建公益普惠均衡优质新格局
2016年，广州市番禺区被评为“国家学前教育改革发展实验区”，改革周期为2016年—2018年。经过三年努力，番禺区学前教育资源总量有新增长，学前教育普及程度保持高位，毛入园率达221.74%；截至2018年12月，全区现有幼儿园335所，其中，公益普惠性幼儿园273所（公办园101所，普惠性民办园172所）、占比81.49%，达到规范化标准318所、占比94.93%。师资队伍素质、办园水平整体有新提高；家长满意度高。番禺区走出了一条城乡二元结构地区学前教育规模快速扩张、质量效益快速提升的路子。2016年２月，番禺区被教育部评定为广东省两个、广州市唯一的全国学前教育改革发展实验区。2017年10月，番禺区接受全市11区发展学前教育二期计划的督导验收，再次获评为“优秀”等级第一名，成为全市学前教育发展的龙头区、先进区，工作经验有着很强的示范性、辐射力和影响力。2018年1月28日，《中国教育报》以“区镇街联动扩容提质，真金白银让教师有“获得感”；学前教育从“痛点”变“红利”为题头版头条报道番禺情况。
一、任务完成情况和主要措施
（一）建立健全公益普惠的学前教育财政投入保障机制
学前教育财政投入实现逐年提高，为全区学前教育持续发展提供坚实保障。近三年，全区学前教育财政投入分别为1.4亿元、1.7亿元、2.2亿元，占财政性教育经费比例分别为5.24%、5.48%、6.14%。财政性学前教育投入占同级财政性教育总投入保持在5%以上，比3年前提高了2%；学前教育经费占地方教育附加和教育费附加的比例近15%。主要措施有：
落实“预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、资助有制度”的财政投入要求，做到“三个率先”。一是率先设立全区学前教育发展专项经费；二是率先制订学前教育各类园所生均财政拨款标准，逐年提高公办园生均公用经费标准；三是率先于2017年9月制订《番禺区学前教育奖补资金管理办法》、2018年12月28日印发《番禺区公益普惠性幼儿园奖补实施方案》，执行“优园优奖、优师优奖、优教优奖”的综合性扶持激励政策，涵盖经费奖补、教师待遇、学生资助、建设改造、等级达标、质量考核等各个方面。
（二）规范普惠性民办幼儿园监管
公益普惠成为番禺学前教育的主旋律，普惠性幼儿园从192所增加到273所，增加81所，增幅42.2%；占比从69.3%提高到81.5%。其中，普惠性民办园从107所增加到173所，增加66所，增幅61.7%；全部达到规范化标准，提前完成了“到2018年普惠性民办幼儿园占民办幼儿园比例达70%以上、规范化达标100%”的目标。全区幼儿园70%以上在最低限价1000元以内，真正实现了“政府促普惠、群众得实惠，幼儿添智慧”。主要措施有：
一是通过科研课题推进改革，2015年7月《番禺区普惠性民办幼儿园可持续发展研究》被列为广东省教育厅基础教育课程改革项目和番禺区“十三五”教育科研课题，通过课题研究调研番禺区现有普惠性民办幼儿园发展现状和政策实施情况，用政策研究方法查找政策缺陷并完善。二是修订《番禺区普惠性民办幼儿园认定管理办法》，对经过认定的普惠性民办园执行财政补贴政策，促成公办、民办共同发展的办园体制，进一步深化“广覆盖、重规范、拓优质”的发展思路和体系建设。三是创新应用信息技术。建立了规范监管和激励扶持相结合的普惠性民办园信息技术管理平台，将成本核算、限价收费、教师资质、保教质量、经费使用等项目纳入监管范围。
（三）健全学前教育教研制度
全区幼儿园和广大幼师致力科研兴园、专业提升，12个课题获2015年广东省基础教育课程改革立项，占全市各区立项总数25个的48%；45个课题获2016年区“十三五”教育科研立项，与“十二五”规划仅有3个课题相比，实现飞跃提升；2014年9月番禺区13所幼儿园参加教育部立项课题《积极建构游戏对儿童思维发展的影响》的研究。番禺区2位园长在2018年首届广州市幼儿园园长德育能力大赛中荣获一等奖，1名幼师的“我是幼儿园教师”故事作为广东省唯一入选作品刊登于《人民日报》。主要措施有：
自2016年至2018年实施“三个六百万工程”：安排600万元开展教研共同体建设，探索区域保教制度样本、园本教研模式和质量监测体系；安排600万元开展特色课程建设，积极打造20所品牌名园；安排600万元对全区幼儿园实施分级量化考核，促进整体提升。一是按区域及幼儿园质量层次，划分学前教育责任区，建立“大学区教研”和“园本教研”相结合的区域教研体系和保教质量评价体系，创建学科中心教研组、“名园长”“名教师”工作室，从地域、学科、专题、项目等多角度将教研科研制度全辐射。二是以科研项目为依托，将专家指导工作常态化。深化与北京师范大学专家团队合作的3个教研课题项目，培育保教管理和园本教研示范幼儿园，《幼儿园保教管理制度研究》和《幼儿园园本教研制度研究 》2个项目目前已进入成果资料汇编阶段，《幼儿园教育质量评价与提升项目》已完成对番禺区各级各类幼儿园教育质量的基线调查。三是坚持“以创促建”之路，建立名园名师工作室，选取20所幼儿园作为试点，研究传承番禺本土岭南文化、融入幼儿艺术教育、注重幼儿习惯养成的区域特色课程体系建设。机关幼儿园的区域游戏和科技课程设置、北城幼儿园岭南特色“文润”文化、东城幼儿园户外混龄游戏以及祈福精英幼儿园的“三浴锻炼”等项目成效明显，成为番禺区名声在外的特色品牌。
幼儿园特色活动展示
二、任务完成中存在的问题、困难及其原因
历经两期三年行动计划，番禺学前教育快速发展，逐步从硬件建设转向内涵提升的发展新阶段，整体水平得到了有效提升。但是，由于番禺区属于快速城市化地区，学前教育点多面广，基础条件薄弱，城乡园际差距仍然较大。随着时代的发展，社会群众对学前教育的关注与期待越来越高，学前教育的发展与社会群众的需求还存在一定差距，主要表现在：一是发展水平不够均衡。中心城区和新开发小区的幼儿园办学水平和质量较高，部分农村地区幼儿园和小规模民办园的发展还相对滞后。二是财政投入的长效机制有待进一步强化。面临“新民促法”的实施，营利性与非营利性幼儿园的分类管理将考验政府部门的应对智慧。三是幼儿教师的整体素质水平提升还要进一步提速。学前教育行业吸引力还要增强，幼儿教师福利待遇仍然不高，不利于专业发展和队伍稳定。
三、体制机制改革中的亮点
番禺区自2016年2月被评定为国家学前教育改革发展实验区以来，区委、区政府高度重视，由区委改革办进行专题研究讨论，并正式印发了《广州市番禺区“国家学前教育改革发展实验区”项目实验方案》（番改革办通〔2016〕13号），主要工作措施及成效有：
（一）实现政策突破，破体制机制之难。
一是党政重视强力，强奏“主旋律”。坚持政府主导和公益普惠的鲜明导向，区委、区政府将学前教育发展纳入重要议事日程。2016年6月，区委改革领导小组专题研究，高规格审定印发了推进国家学前教育改革实验区项目方案。二是部门配合有力，共奏“交响乐”。以区托幼工作领导小组为核心，区政府分管领导及15个成员单位定期召开联席会议，先后出台了8个配套文件，推动财政、编办、发改等跨部门合作。区财政局足额核定经费，确保投入持续增长。编制、人社部门主动作为，及时解决教师二孩生育人员不足。发改、规划、住建部门高效运作，推进各项基础建设。公安、司法部门强力保障，环保部门出台污染控制指导文件，食药监部门监管食堂运作、配合调整审批流程，卫计部门强化卫生防疫、及时通报人口出生信息，妇联、团委广泛开展家庭早教和未成年人专题活动。三是镇街履职得力，高奏“进行曲”。各镇街认真落实全区部署，坚持分步推进，鼓励试点先行，把学前教育纳入教育强镇复评、写入本地发展总体规划，与美丽乡村建设等各类创建统筹安排。2014年起，番禺区启动督学责任区制度，把学前教育发展成效纳入每年镇街考核。
（二）坚持发展优先，破入园压力之难。
一是强化理念引领。保障适龄儿童“好入园”和“入好园”一直是番禺推进国家实验区项目的重点。重视目标引领。率先于2012年启动全区幼儿园布点规划，于2015年制定《番禺区教育局幼儿园选址规划（2020）》，并于2017年再次进行修订。优化中心城区、地产新区、农村社区的学前教育规划布点，进一步明确园所设施建设数量，着力解决“入园难”；进一步明确配套使用的公益性、普惠性，着力解决“入园贵”；进一步明确建设标准，着力推动“入好园”。二是强化扩容提质。结合城市建设和“三旧”改造，扶持新建一批资质优秀、条件过硬的幼儿园，逐步撤并、改建或迁建设施简陋的小规模幼儿园。规定新办园必须达到省规范化标准，督促不达标的幼儿园选址搬迁，同时继续深度挖潜，改造村级园完成规范化达标。三是落实公建配套。番禺区早在2009年成立工作小组，由副区长任组长，区政府办牵头，教育、国土、规划、建设和法制等部门组成。各部门紧密联动，落实“一事一案”。规划部门在办理单体平面修建性详细规划时、建设部门在资质年检时均要求开发商必须提前取得区教育局对教育设施配套的意见，国土房管部门不允许小区教育设施配套确权到开发商名下，促使房地产开发商落实配套设施责任。
小区配套幼儿园合作办学签约仪式
（三）实现多元准入，破资金不足之难。
一是加强公共财政保障。严格执行“学前教育预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、资助有制度”的财政投入要求，财政性学前教育投入占同级财政性教育总投入保持在5%以上，比一期计划时提高了2%；学前教育经费占地方教育附加和教育费附加的比例近15%。制订《番禺区学前教育财政资金项目管理办法》，完善投入机制，形成了公办幼儿园经费拨付办法、普惠性民办幼儿园补助办法和特色幼儿园奖励办法。二是促进教育资源扩充。出台《番禺区民办幼儿园设置和管理办法（试行）》，在明确申办指引、规范审批程序的同时，积极鼓励社会资本投资办园，引导新开设民办园提供不少于3年的普惠服务，鼓励优质民办园集团化办学。番禺区于2016年出台了《番禺区普惠性民办幼儿园认定实施方案（修订稿）》，调整普惠性民办幼儿园的收费标准，制定年度成本监测办法。2019年，番禺区计划重新修订该方案，确保幼儿园在保持正常运营的前提下不断提升内涵发展。于2019年8月修订《番禺区普惠性民办幼儿园认定管理办法》，对经过认定的普惠性民办园执行财政补贴政策，促成公办、民办共同发展的办园体制，进一步深化“广覆盖、重规范、拓优质”的发展思路和体系建设。三是引进优质投资办园。继续执行《番禺区房地产小区配套幼儿园举办权招标方案（试行）》，优化配套幼儿园举办权招标的制度和实施办法，成为兄弟区借鉴学习的蓝本。三年来，进一步优化招标办法，完成小区配套园委托开办和通过举办权招标开办达11所，引入社会资金5800多万元。
（四）完善点面结合，破激励乏力之难。
一是分类扶持推进。积极发展公办园，区属幼儿园生均公用经费执行每生每年2664元的标准，镇街中心园参照实施。对集体办幼儿园进行有效扶持，明确举办单位的管理权属和职责，派驻支教公办教师指导。区财政对村集体办幼儿园补助生均经费每生每年2440元，其中公用经费1440元、设施设备经费1000元。大力发展普惠性民办园，出台认定和管理实施方案规范管理，按照等级给予生均补助。二是分类激励提升。执行“优园优奖、优师优奖、优教优奖”的综合奖补政策，涵盖教师福利待遇、规范化上等级、投资建设、质量考核等各个方面。第一，重点鼓励规范化达标。从2015年起，对改造园舍通过规范化验收的幼儿园，除继续执行“连续3年按照每生每年300元奖励资助用于补充公用经费”外，集体办园每班奖励15万元，普惠性民办园每班奖励5万元。为了激励创建，经申请后可按奖金总额30%先行划付启动资金，成功创建后再奖励总额的70%。第二，大力鼓励上等级。对于成功创建省、市、区一级的各类幼儿园，分别予以一次性奖励15万元、10万元和6万元。第三，设定普惠性民办园发展激励机制，按照不同等级补助生均经费。对社会力量租赁国有园舍办园、一次性投资在300万元以上的，连续3年减半收取国有资产租用费；一次性投资在500万元以上的，连续5年减半收取。
（五）保底提升并举，破队伍建设之难。
一是打开编制“入口”。完善优秀人才“招、培、管、用”的有效机制：对于区属公办园，建立了每年公开招聘制度。区编办、人社、财政、教育联合发文，根据办园规模共核定镇街中心园81个编制，明确入编人员待遇参照非义务教育事业单位绩效工资标准。同时，严格按照国家和省市制定标准和配备岗位设置管理办法，保障公办幼儿园足额配齐“两教一保”。二是严把培训“出口”。完善民办园教师档案管理，严格执行园长和幼儿教师资格准入制度。区工商职校开设学前教育专业，番禺电大及社区学校挂靠高校举办各类资格考证培训。从2015年起，凡在区内幼儿园工作的幼儿教师通过学习培训取得资格证，一次性奖励500元。强化骨干培训，分批组织优秀园长、骨干教师60多人参加省市“卓越”培训；每年安排区级专项经费200万元，分层分类培训600人次以上。近三年参加大专以上学历进修1800多人次，通过培训取得上岗证800多人次。三是强化管理“接口”。将幼师继续教育、业务培训、职称评定、骨干教师评选与中小学教师管理同步“对接”，切实维护幼师合法权益。为有效激励教职工的积极性，每年开展幼儿园保教质量分级量化考核，运用80多个考核细项进行综合评价，并对当年考核优秀的幼儿园教职工给予每人每年1200元的奖励。加强专业发展目标引导，组织幼儿教师开展各类竞赛活动，如优秀观察案例评选、专业技能竞赛等，定期开展学科带头人、教学骨干、优秀班主任评选活动，每年组织“好园所、好园丁”评选表彰，促使全区幼儿教师专业水平大幅提升。
（六）整体优化办园，破质量提升之难。
一是课题实验驱动。加强与科研机构、高校合作，以政府购买服务的方式，引进国家教育行政学院、北京师范大学、华南师范大学等重点院校和顶尖团队指导课题研究，建立完善“行政发起推动—园所内驱发展—专家引领示范”的实验研究机制。自2016年起，委托北师大刘焱教授团队指导开展区域课题研究，邀请北师大李敏谊教授牵头开展名园名教师3年培养计划。团队专家定期深入实验基地园所，开展上门蹲点式跟踪园本教研，组织工作室成员前往北京跟岗学习。
北京师范大学刘焱教授进园指导
二是质量品牌深化。认真贯彻执行《幼儿园教育指导纲要》、《3至6岁儿童学习与发展指南》、《幼儿园工作规程》和《广东省幼儿一日活动指引》，加强对规范办园和科学保教方面的指导，纠正和防止幼儿教育“小学化”倾向。开展“学前教育宣传月”、幼儿健康快乐发展等主题活动，印发6万本学习手册发放给教师和家长。坚持“以创促建”之路，建立名园名师工作室，选取20所幼儿园作为试点，研究传承番禺本土岭南文化、融入幼儿艺术教育、注重幼儿习惯养成的区域特色课程体系建设。
三是综合管理高效。组织学习《教师职业道德规范》，引导教师热爱幼教事业。多个研究课题获得国家、省、市教育科研立项。建立规范有序的行业管理机制，以独立法人建制成立区民办教育协会，下设学前教育专委会，并按镇街片区成立8个分会联系全区220所民办幼儿园，加强行业自律、监督检查、宣传表彰。切实加强安全综治稳控，落实安全责任和应急机制，强化安保队伍和门禁、视频监控等设施建设。
